ADAM DORYWALSKI
Pogarszająca się sytuacja bezpieczeństwa międzynarodowego i wewnętrznego w Europie w połączeniu z rozpoczęciem procedury wyjścia Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej (tzw. Brexit), rosnącymi w siłę populistami, a także prezydenturą Donalda Trumpa w USA stworzyły paradoksalnie niepowtarzalną szansę na zacieśnienie współpracy w ramach unijnej polityki obronnej. Czy tym razem to naprawdę może się udać?
Unia Europejska (UE) lubi postrzegać siebie jako tzw. „mocarstwo cywilne” (nazywane również „niewojskowym”) stawiające na dyplomację, promowanie demokracji, a także będące największym na świecie dostarczycielem pomocy rozwojowej i humanitarnej. Jednocześnie UE zupełnie odrzucała dotychczas koncepcję rozwoju siły militarnej.
Wielu ekspertów zwraca uwagę na to, że Unia może sobie na to pozwolić dzięki czerpaniu korzyści z „jazdy na gapę”, ponieważ to USA wzięły na siebie odpowiedzialność za utrzymanie globalnego bezpieczeństwa roztaczając swój parasol ochronny także nad Europą. Nicole Gnesotto, była dyrektor Instytutu Studiów Bezpieczeństwa UE, uważa, iż jest to wbrew pozorom najsłabszy punkt koncepcji UE jako „mocarstwa niewojskowego”, ponieważ nie uwzględnia ona np. strategii lansowanej jeszcze przez administrację Obamy, według której głównym wyzwaniem dla USA w XXI wieku będą rosnące w siły Chiny, a której skutkiem jest przecież zmniejszone zainteresowanie Amerykanów gwarantowaniem bezpieczeństwa Europie.
źródło: www.flickr.com
Między innymi z takich właśnie powodów ekspert ds. stosunków międzynarodowych Hedley Bull stwierdził w jednej ze swoich publikacji, iż „mocarstwo niewojskowe” to sprzeczność sama w sobie. Prawdziwe mocarstwo bowiem pragnące wpływać na losy świata i poprawę swojego własnego bezpieczeństwa powinno dysponować nie tylko przysłowiową marchewką, ale również kijem.
Dlaczego w takim razie Unia ma taki duży problem z rozwijaniem zdolności wojskowych?
Wynika to przede wszystkim z tego, iż państwa członkowskie nie są w stanie znaleźć wspólnej odpowiedzi na następujące pytania: Czy UE może być tylko mocarstwem cywilnym, czy powinna być także wojskowym? Jaka powinna być relacja pomiędzy rozwijaniem zdolności militarnych UE a solidarnością transatlantycką tj. NATO? Owe dwa zagadnienia zawsze stanowiły oś sporu w Unii.
Rozwój polityki obronnej UE
Od zakończenia II wojny światowej jedyną organizacją będącą gwarantem europejskiego bezpieczeństwa było NATO, czyli tak naprawdę sprawujące w niej rolę przywódczą Stany Zjednoczone . Dopiero koniec zimnej wojny pozwolił na wyjście z cienia tejże organizacji tzw. Unii Zachodnioeuropejskiej (UZE) założonej już w 1954 r. przez Francję, Wielką Brytanię oraz kraje Beneluksu, do których szybko przyłączyły się RFN i Włochy. W traktacie z Maastricht z 1992 r. zapisano nawet, że UZE będzie odpowiadać za politykę obronną UE. Pomimo tego, wszystkie interwencje angażujące Europejczyków od 1991 r. były przeprowadzane na szczeblu narodowym, w ramach ONZ lub NATO, a tylko marginalnie w ramach UZE.[1]
Jakkolwiek należy zwrócić uwagę na to, iż to właśnie w jej ramach grupa państw europejskich miała okazję po raz pierwszy zdobyć cenne doświadczenie współpracy na płaszczyźnie wojskowo-politycznej bez udziału USA. Jest to tym bardziej istotne, iż od zakończenia zimnej wojny ilość amerykańskich żołnierzy w bazach w Europie stopniała z 350 tysięcy do 67 tysięcy obecnie, przy czym znaczna część z nich zajmuje się utrzymaniem baz, zaopatrzeniem oraz obsługą samolotów i okrętów, a zdolnych do walki na lądzie jest zaledwie niecałe 10 tysięcy żołnierzy.[2]
Pomimo tego, kompletna bezsilność UE wobec wojny na Bałkanach w latach 90-tych wymusiła na Stanach Zjednoczonych poniesienie głównego ciężaru operacyjnego przeprowadzanych interwencji. To dopiero unaoczniło jak ważne jest zacieśnienie współpracy wojskowej przez samych Europejczyków oraz skłoniło Wielką Brytanię i Francję do podpisania wspólnej deklaracji będącej próbą przezwyciężenia odwiecznego sporu pomiędzy nimi, w którym to Francja zawsze popierała rozwijanie niezależnej od NATO europejskiej polityki obronnej, a Wielka Brytania była temu przeciwna.
źródło: Photo courtesy of US Army
W 1999 r. UE postawiła sobie ambitne zadanie zgodnie, z którym miała być w stanie rozmieszczać siły wojskowe o wielkości od 50 do 60 tys. Gdyby ten cel się powiódł, mógłby to być zalążek wspólnej europejskiej armii. Okazało się to jednak nierealne, a pokłosiem tego niepowodzenia są funkcjonujące od 2007 r. grupy bojowe UE. Są to jednostki liczące do 1500 żołnierzy, które powinny być rozmieszczone w przeciągu 15 dni oraz zdolne do samodzielnego działania przez okres od 30 do 120 dni. Niestety mają one bardziej charakter deklaratywny, gdyż do tej pory żadna z tych grup nie została użyta.
W tym kontekście warto wspomnieć, iż w 1992 r. z inicjatywy francusko-niemieckiej powołano istniejący zresztą do dzisiaj Eurokorpus (później dołączyły do niego Belgia, Hiszpania i Luksemburg) – wielonarodową jednostkę szybkiego reagowania, do której zadań należy udział w operacjach kryzysowych i humanitarnych.[3] Znajduje się ona poza strukturami UE, ale zdaniem Andrzeja Ciupińskiego (ekspert ds. bezpieczeństwa międzynarodowego), Eurokorpus jest traktowany jako laboratorium, w którym są testowane możliwości organizacyjne ewentualnych przyszłych struktur obrony europejskiej. W związku z tym jest bardzo możliwe, iż w odległej przyszłości stanie się on elementem unijnej polityki obronnej oraz zalążkiem wspólnej europejskiej armii, ale w tym momencie trzeba mieć świadomość, że nie ma ku temu woli politycznej i jest do tego jeszcze bardzo daleko.
Ogólnej niemocy dotyczącej unijnej polityki obronnej nie zaradził nawet traktat lizboński z 1 grudnia 2009 r, który wpisał po raz pierwszy do traktatów UE Wspólną Politykę Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO) podnosząc tym samym jej rangę. Wprowadził on co prawda szereg korzystnych zapisów, lecz główny problem polegał na braku woli politycznej do wprowadzenia ich w życie. Jednym z nich jest chociażby możliwość utworzenia mechanizmu stałej współpracy strukturalnej (skrót z ang. PESCO) przez grupę państw, które wyraziłyby gotowość do zwiększania wydatków na zbrojenia i pogłębiania współpracy wojskowej poprzez m.in. harmonizację planów modernizacji technicznej armii, prowadzenie wspólnych programów w zakresie technologii obronnych, czy też wspólne zakupy uzbrojenia.
Za to prawdziwym projektem flagowym WPBiO są misje zarządzania kryzysowego[4], które uważa się za jej największe dotychczasowe osiągnięcie. Do 2016 r. Unia rozlokowała w sumie 33 takie misje w różnych zakątkach globu. Za stosunkowy sukces można uznać misje przeprowadzone na Bałkanach, ale w przypadku większości z nich wartość dodana na sytuację na miejscu była niewielka, co wynika często z ich małego rozmiaru i ograniczonego mandatu. Należy także zauważyć, iż w zdecydowanej większości owe misje miały charakter cywilny[5], co uwidacznia niechęć Unii do posługiwania się silą militarną. Znajduje ona zresztą swoje odzwierciedlenie w wielu problemach strukturalnych z jakimi mierzą się misje wojskowe.
źródło: www.flickr.com
Mankamenty polityki obronnej UE
Pierwszy mankament dotyczy finansowania oraz sposobu przeprowadzania misji wojskowych. Podczas gdy misje cywilne są finansowane w całości z budżetu unijnego, to główny ciężar pokrywania kosztów operacji wojskowych spoczywa na uczestniczących państwach członkowskich. Tylko niewielkie koszty wspólne pokrywane są przez tzw. mechanizm Athena. Ponadto w przeciwieństwie do misji cywilnych, Unia nie dysponuje wspólnym systemem przeprowadzania interwencji militarnych, co jest w dużej mierze konsekwencją sprzeciwu Wielkiej Brytanii preferującej zacieśnianie współpracy w ramach NATO. W związku z tym UE, aby wysłać misję militarną może odwołać się do struktur NATO, ale najczęściej posługuje się sztabem dowodzenia Francji, Wielkiej Brytanii, Włoch albo Grecji. Istnieje także możliwość uruchomienia Centrum Operacyjnego, ale nie ma ono charakteru stałej kwatery i może być użyte tylko do operacji nie przekraczających 2000 żołnierzy bądź ekspertów.
Drugą słabością Unii jest ilość i sposób wydawania pieniędzy na obronność. W ciągu ostatniej dekady wydatki na ten cel zmniejszyły się średnio o 12%[6], co jest w dużej mierze skutkiem kryzysu finansowego. Jakkolwiek w 2016 r. po raz pierwszy zaczęły one rosnąć. Jest to konsekwencja obniżenia się poziomu bezpieczeństwa międzynarodowego spowodowanego konfliktem na Ukrainie, wojną w Syrii i Libii, kryzysem migracyjnym, a także rosnącym zagrożeniem terrorystycznym w Europie. Pomimo tego średnie wydatki na obronę 28 państw członkowskich UE wyniosły wówczas 206 mld euro (1,4% PKB). Oznacza to, iż poza zaledwie garstką (Grecją, Wielką Brytanią, Estonią i Polską), państwa UE wydają poniżej wymaganych przez NATO 2% PKB na obronę.[7] Nie można zapominać także, iż Brexit dodatkowo wpłynie niekorzystnie na potencjał militarny UE, ponieważ Wielka Brytania wydaje na obronność najwięcej ze wszystkich państw członkowskich (tj. 47 mld euro w 2016 r.). Tym samym Francja stanie się najsilniejszym pod względem wojskowym państwem Unii (43 mld euro w 2016 r).
Dla porównania w tym samym czasie Stany Zjednoczone wydały na zbrojenia 546 mld euro (3,3 % PKB) odpowiadając za połowę tego typu wydatków na świecie. Co ciekawe, pomimo że UE ma aż o 500 tysięcy żołnierzy więcej od USA, inwestuje ona cztery razy mniej w badania i rozwój, a bez nowoczesnego sprzętu i technologii nie da się przecież stworzyć skutecznej siły wojskowej. Taki stan rzeczy wywołuje zresztą irytację wielu amerykańskich wojskowych i elit politycznych, które uważają, że Europa pasożytuje na USA zamiast wziąć większą odpowiedzialność za swoje i globalne bezpieczeństwo.
Warto zauważyć, iż nie ma potrzeby, żeby UE wydawała na zbrojenia tyle samo co USA, ponieważ nigdy nie rościła ona sobie prawa do sprawowania funkcji „światowego żandarma”. Eksperci, w tym autorka wielu publikacji na temat problematyki bezpieczeństwa Nicole Gnesotto, podkreślają od lat, iż sama kwota 206 mld euro mogłaby okazać się wystarczająca do tego, aby Europa uniezależniła się militarnie od USA, gdyby tylko doszło do pełnej koordynacji przeprowadzanych operacji militarnych oraz wydatków na zbrojenia pomiędzy państwami członkowskimi UE.
źródło: www.flickr.com
Stąd pomysł z 2011 r., aby utworzyć „Pooling and Sharing” (skrót z ang. P&S). To koncepcja odnosząca się do projektów mających na celu dzielenie się możliwościami militarnymi pomiędzy państwami członkowskimi, ale jak na razie mają one charakter niszowy i dotyczą tylko np. wspólnych szkoleń.[8] Tymczasem dyrektywa 2009/81/WE regulująca zasady i procedury nabywania sprzętu wojskowego w UE razem z niewiążącymi prawnie kodeksami postępowania w ramach Europejskiej Agencji Obrony[9] również nie spełniły pokładanych w nich nadziei, ponieważ zasady otwartego rynku w tego typu przetargach de facto nie obowiązują i ciągle aż 80% zamówień publicznych w przemyśle obronnym jest prowadzona na poziomie krajowym. Takie rozdrobnienie europejskich rynków obrony prowadzi do niepotrzebnego powielania zdolności wpływając na brak kompatybilności uzbrojenia pomiędzy państwami członkowskimi. Szacuje się, że nawet 30% rocznych wydatków na obronność w UE można by zaoszczędzić poprzez stworzenie wspólnego systemu zamówień publicznych. W rezultacie przemysł nie dysponuje koniecznymi oszczędnościami skali, co w połączeniu z wysokimi kosztami opracowywania nowych technologii obronnych powoduje, że w dłuższej perspektywie nie jest możliwe utrzymanie globalnej konkurencyjności europejskich firm obronnych.
Według opracowania sporządzonego przez think-tank Bruegel zatrudniają one ok. 0,5 mln ludzi pośrednio generując dodatkowo 1,2 mln miejsc pracy, a ich obroty handlowe wyniosły ok 100 mld euro w 2015 r. Trzeba jednak wiedzieć, że przemysł ten jest bardzo zróżnicowany – z kilkoma dużymi koncernami i około 1350 małymi i średnimi przedsiębiorstwami. Co ciekawe, nawet w obrębie tych największych firm roczne obroty handlowe wahają się pomiędzy 23 mld euro, a 0,5 mld euro. W istocie europejski sektor obrony jest zdominowany przez kilka firm takich jak BAE Systems (Wielka Brytania), Thales i Safran (Francja), Finmeccanica (Włochy) oraz trans-europejskiego Airbusa.
Największe europejskie koncerny zbrojeniowe zrzeszone w ramach Europejskiej Organizacji Bezpieczeństwa (skrót z ang. EOS – organizacja lobbingowa działająca w Brukseli)[10], popierają zacieśnianie polityki obronnej UE i wiążące się z tym zwiększenie ilości dostępnych na nią funduszy. Na pewno większe obawy co do tego pomysłu mają mniejsze przedsiębiorstwa obawiające się tego, czy wytrzymają konkurencję na rynku europejskim, bądź też takie, które mogą utracić otrzymywanie gwarantowanych lukratywnych zamówień publicznych od swojego własnego państwa (przepisy unijne dot. ochrony wolnej konkurencji nie dotyczą przetargów zbrojeniowych) . Oliwy do ognia dolewa to, iż przedsiębiorstwa zrzeszone w EOS znajdują się w czołówce jeśli chodzi o otrzymywanie dofinasowania z UE, przez co instytucjom unijnym bardzo często zarzuca się brak transparentności i wspieranie tylko wielkiego biznesu. Oznacza to, iż musi ona zwiększyć nie tylko przejrzystość swoich procesów decyzyjnych w tym zakresie, ale także przykładać większą niż do tej pory wagę do tego, aby unijne pieniądze trafiały także do pozostałych 1350 małych i średnich przedsiębiorstw. Dzięki temu potencjalne zwiększenie ilości zamówień publicznych w przemyśle obronnym na poziomie unijnym stanie się również dla nich szansą na ekspansję, a nie groźbą bankructwa.
Za owe mankamenty i niepowodzenia można głównie winić nieobligatoryjny charakter współpracy w ramach WPBiO. Otóż w przeciwieństwie do np. Wspólnej Polityki Handlowej wcale nie należy ona do wyłącznych kompetencji instytucji UE, a jej postępy zależą tylko od wykazywania dobrej woli przez państwa członkowskie. Tymczasem jak do tej pory strzegły one jak oka w głowie swojej suwerennej polityki wojskowej, zdecydowanie przedkładając ochronę narodowych sektorów przemysłu zbrojeniowego ponad korzyściami wynikającymi z poprawienia ogólnych zdolności europejskich sił zbrojnych.
Francja razem z Niemcami nadają ton zmianom
Nie ulega najmniejszym wątpliwościom, iż obecnie Unia znalazła się w największym od lat kryzysie tożsamości, ponieważ wiele rosnących w siłę populistycznych ugrupowań politycznych kwestionuje samą ideę integracji. W takiej sytuacji UE potrzebuje jak nigdy dotąd sukcesu, który przywróciłby jej obywatelom wiarę w europejski projekt. Po zgłoszeniu chęci opuszczenia UE przez największego oponenta zacieśniania współpracy w dziedzinie obronności tj. Wielką Brytanię, niektóre państwa członkowskie Unii doszły do wniosku, iż jest to pole, na którym będzie najłatwiej zbudować konsensus. Tym bardziej, iż wg. badań Eurobarometru ponad 70% obywateli UE oczekuje dalszego zacieśniania współpracy w ramach WPBiO, a nowo wybrany prezydent USA Donald Trump daje do zrozumienia, iż nie będzie czuł się zobligowany pomagać państwom europejskim, które nie wydają minimum 2% PKB na obronność, podważając tym samym bezwarunkowe roztoczenie amerykańskiego parasola bezpieczeństwa nad Europą.
źródło: www.flickr.com
W związku z tym we wrześniu 2016 r. Francja i Niemcy zaproponowały, aby UE utworzyła w końcu stałe centrum dowodzenia misjami wojskowymi, uruchomiła PESCO, a także umożliwiła w większym stopniu wykorzystanie wspólnych funduszy na badania w dziedzinie obronności. Te propozycje bardzo szybko uzyskały zresztą poparcie Hiszpanii i Włoch. Jednak wszystkie te państwa są świadome tego, że po Brexicie UE straci definitywnie pewne zdolności operacyjne, takie jak możliwość posługiwania się doświadczonym brytyjskim personelem wojskowym. To oznacza, że skuteczne przeprowadzanie niektórych operacji militarnych w przyszłości będzie wymagać zawarcia jakiejś formy porozumienia w tej sprawie pomiędzy Unią a Londynem.
Przejęcie pełni władzy we Francji przez prezydenta Emmanuela Macrona i jego partię sprzyjają tylko dalszemu pogłębianiu współpracy w ramach WPBiO. Co istotne, Macron podkreśla także, iż jednym z jego priorytetów będzie bliska współpraca z Niemcami. Niezależnie natomiast od tego, czy w Niemczech po tegorocznych wyborach powstanie mniejszościowy rząd Angeli Merkel z jej chadecką CDU/CSU, zawiąże się tzw. wielka koalicja pomiędzy jej ugrupowaniem a socjaldemokratyczną SPD, czy też dojdzie do przyspieszonych wyborów, to Niemcy z całą pewnością utrzymają kurs na zacieśnianie współpracy wojskowej w ramach UE, ponieważ ta kwestia została objęta konsensusem przez wszystkie ugrupowania głównego nurtu (przeciw jest tylko skrajnie prawicowa Alternatywa dla Niemiec).
Wyraźnie widać w takim razie, iż na poziomie deklaracji Francja i Niemcy zgadzają się ze sobą w kluczowych kwestiach. Jakkolwiek ich współpracę mogą utrudnić prezentowane od lat odmienne podejścia do polityki obronnej. Francja, podobnie zresztą jak wychodząca z Unii Wielka Brytania, jako posiadający broń nuklearną stały członek Rady Bezpieczeństwa ma większe poczucie współodpowiedzialności za globalne bezpieczeństwo, o czym świadczy przeprowadzenie ostatniej interwencji w Mali. Niemcy natomiast ze względu na uwarunkowania historyczne wykazują się wstrzemięźliwością w używaniu wojska woląc stawiać na dyplomację oraz wysyłanie misji cywilnych. Aczkolwiek duże znaczenie polityczno-ekonomiczne tego kraju oraz obecna dość skomplikowana sytuacja międzynarodowa mogą stopniowo zacząć wpływać na zmianę stanowiska Niemiec. Piotr Buras (dyrektor warszawskiego biura think-tanku European Council on Foreign Relations) twierdzi, iż przez ostatnie cztery lata niemieckie elity uświadomiły sobie, że bez wzięcia przez Berlin większej niż dotychczas odpowiedzialności (politycznej, militarnej i gospodarczej) za Europę, interesy kraju i przyszłość UE będą zagrożone.
Dlatego właśnie Angela Merkel chce, aby poziom wydatków przeznaczanych na obronność został zwiększony z dotychczasowych 1,2% PKB do 2% PKB (ten pomysł popiera także FDP). Tutaj jednak dużym problemem może okazać się sprzeciw wszystkich pozostałych partii w Bundestagu, w tym potencjalnie koalicyjnego SPD. Intrygujący jest natomiast fakt, że Macron pomimo swojego pełnego entuzjazmu podejścia do zacieśniania integracji w ramach polityki obronnej UE, obniżył tegoroczne wydatki na wojsko o 850 mln euro, aby zmniejszyć deficyt budżetowy Francji do wymaganych przez UE 3% PKB. Pomimo tego należy podkreślić, iż już na 2018 r. Francja zadeklarowała podniesienie wydatków na obronność o 1,8 mld euro w porównaniu do 2017 r., dzięki czemu Paryż będzie wydawał ok. 1,8% PKB na ten cel, czyli i tak znacznie więcej od Niemiec.
Zmiany w unijnej polityce obronnej
Biorąc pod uwagę dotychczasowe mankamenty WPBiO, a także ostatnie zaangażowanie Francji i Niemiec, w grudniu 2016 r. Rada Europejska podjęła decyzję o skupieniu się na realizacji trzech priorytetów: implementacji globalnej strategii UE, utworzeniu Europejskiego Funduszu Obronnego (skrót z ang. EDF) oraz wdrażaniu wspólnej deklaracji UE–NATO podpisanej w Warszawie w lipcu 2016 r.
Wspólna deklaracja UE-NATO
Podkreśla ona wyraźnie, iż powierzone obu organizacjom zadania nie powinny się dublować, a wręcz nawzajem uzupełniać tym bardziej, iż mają one aż 22 wspólnych członków. NATO ma być przede wszystkim odpowiedzialne za wspólną obronę terytorium państw członkowskich, podczas gdy UE powinna skupić się na przeprowadzaniu zewnętrznych misji cywilnych bądź też cywilno-militarnych. Zgodnie z tą zasadą, a także uwzględniając potencjalne zagrożenie ze strony Rosji[11], NATO podjęło decyzję o wzmocnieniu swojej tzw. „wschodniej flanki” poprzez rozmieszczenie czterech batalionów grup bojowych liczących po około 1000 żołnierzy w Polsce i krajach bałtyckich. Ogłoszono także wstępną gotowość operacyjną systemu obrony przeciwrakietowej Aegis Ashore. To oznacza, że okręty USA stacjonujące w Hiszpanii, radary w Turcji i instalacje przechwytujące w Rumunii są teraz w stanie pracować razem pod dowództwem i kontrolą NATO, a nie tak jak to było wcześniej tylko USA. Kolejna instalacja przechwytująca powstaje teraz w Polsce w Redzikowie.
Należy także wspomnieć o tym, że w konsekwencji aneksji Krymu przez Rosję w 2014 r. Stany Zjednoczone dodatkowo rozpoczęły operację Atlantic Resolve, mająca zapewnić rotacyjną i trwałą obecność ich sił w tych częściach Europy, gdzie wcześniej były one nieobecne. Z tego powodu na początku 2017 r. jedna z amerykańskich brygad pancernych licząca ok. 3500 ludzi została umieszczona w Polsce. Pomimo większego zaangażowania NATO i USA na swojej „wschodniej flance” trzeba pamiętać, że w obliczu poważnego konfliktu zbrojnego, zdaniem byłego ambasadora Polski przy NATO Jerzego Marii Nowaka, Amerykanie potrzebowali by 3 miesięcy na przerzucenie znaczących sił do Europy i aż 6 miesięcy na rozmieszczenie ich docelowej ilości.
źródło: www.flickr.com
Globalna strategia UE
Zdając sobie z tego sprawę, globalna strategia UE w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa zaprezentowana jeszcze w czerwcu 2016 r. zauważa, iż Europa musi w końcu nie tylko wziąć pełną odpowiedzialność za swoje własne bezpieczeństwo, ale także być w stanie skutecznie reagować na kryzysy pojawiające się w jej bliskim sąsiedztwie. Niestety jej słabą stroną jest brak wyznaczenia obligatoryjnych celów, które musiałyby zostać osiągnięte w wyznaczonym czasie. Dodatkowym problemem jest fakt, że jej realizacja spoczywa głównie na państwach członkowskich. Tymczasem w kwestii bezpieczeństwa i obrony nie ma jednego europejskiego podejścia i poszczególne kraje takie jak wspomniane już Francja, czy Niemcy różnią się od siebie w tej sprawie. Tym samym obecna strategia jest bardzo podobna do tej z 2003 r. i istnieje niebezpieczeństwo, że jej realizacja również skończy się tylko na głośnych zapowiedziach. Aby uniknąć ziszczenia się takiego scenariusza, UE tym razem podjęła szereg działań w oparciu o strategię formułując środki i cele jakie powinna zrealizować.
Mechanizm Athena, CARD oraz Europejski Fundusz Obronny
W listopadzie 2016 r. Rada UE podjęła decyzję o dokonaniu przeglądu mechanizmu Athena postulując jednocześnie zwiększenie finansowania kosztów wspólnych oraz zainaugurowaniu koordynowanego przez Europejską Agencję Obrony corocznego przeglądu w sprawie obronności (z ang. CARD).[12]
Ponadto w grudniu tego samego roku Rada Europejska zatwierdziła powstanie EDF, dzięki czemu unijny przemysł obronny zyska po raz pierwszy realne instrumenty finansowe. O wsparcie będą mogły ubiegać się tylko projekty z udziałem przynajmniej trzech podmiotów z dwóch państw UE, co ma zachęcać do większej współpracy między krajami. Pierwszy filar (pion badawczy) owego funduszu pozwoli na pełne finansowanie projektów badawczych dotyczących nowych technologii obronnych (90 mln euro do 2020 r., w tym 25 mln euro w 2017 r., a 500 mln euro rocznie po 2020 r.). Drugi filar (pion w zakresie zdolności) umożliwi natomiast wsparcie finansowe do 20% na programy rozwijania nowych typów uzbrojenia i sprzętu wojskowego. Dzięki niemu państwa członkowskie będą mogły wspólnie inwestować np. w drony, albo zakupić większą ilość helikopterów, aby obniżyć koszty. Tym samym więcej przetargów w przemyśle obronnym zacznie odbywać się na poziomie unijnym. Przeznaczony na ten cel zostanie 2,5 mld euro w latach 2019-2020 (500 mln z budżetu UE), a po tej dacie nawet 5 mld euro rocznie (1 mld z UE). Część z tych pieniędzy zostanie skierowana tylko do sektora małych i średnich przedsiębiorstw. Należy jakkolwiek podkreślić, iż pieniądze przeznaczone na EDF w porównaniu do 34 mld euro wydanych przez wszystkie państwa członkowskie w 2014 r. na tego typu inwestycje stanowią zaledwie kroplę w morzu potrzeb.
źródło: www.flickr.com
Komórka Planowania i Prowadzenia Operacji Wojskowych (skrót z ang. MPCC)
Dodatkowo w celu usprawnienia przeprowadzania misji wojskowych w czerwcu 2017 r. Rada UE przyjęła decyzję ustanawiającą MPCC w ramach Sztabu Wojskowego UE będącego częścią Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych. Będzie ona działać także pod polityczną kontrolą Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa składającego się z ambasadorów państw członkowskich UE, żeby zagwarantować ich kontrolę nad przebiegiem misji. MPCC będzie odpowiadać za planowanie operacyjne oraz ściśle współpracować ze swoją już istniejącą odpowiedniczką cywilną, aby poprawić koordynację pomiędzy aspektami militarnymi i cywilnymi misji. Przejmie ona jednak dowodzenie tylko nad misjami wojskowymi bez mandatu wykonawczego[13] (obecnie to misje szkoleniowe w Somalii, w Afryce Środkowej i w Mali). Dlatego właśnie samo utworzenie MPCC nie ma charakteru rewolucyjnego, lecz jest symbolem zmiany nastawienia państw członkowskich. Otóż projekt ten jest traktowany jako eksperyment, który jeśli się powiedzie może w przyszłości skutkować utworzeniem stałego centrum dowodzenia misjami wojskowymi.
PESCO
Prawdziwym przełomem natomiast jest decyzja Rady UE z czerwca 2017 r. przewidująca możliwość uruchomienia PESCO. Co ciekawe, od początku ścierały się dwie koncepcje dotyczące jej funkcjonowania. Jedna z nich głosiła, iż w ramach PESCO może współpracować tylko wąska grupa najsilniejszych wojskowo państw. Orędownikami takiego rozwiązania były Francja, Włochy i kraje Beneluksu oraz instytucje unijne obarczające winą za dotychczasowe niepowodzenia WPBiO konieczność osiągnięcia jednomyślności wszystkich państw UE. Przeciwne temu były Niemcy, które od samego początku chciały, aby duża grupa państw była zaangażowana w ten projekt. Ostatecznie zwyciężyła koncepcja forsowana przez Berlin i w listopadzie aż 23 państwa członkowskie notyfikowały wolę dołączenia do PESCO. Odejście od jej ekskluzywności wynikało głównie z chęci pokazania jedności w UE przynajmniej w tej kwestii oraz wysłania wspólnego i jasnego sygnału o postępach projektu integracji europejskiej pomimo Brexitu. Poza PESCO pozostały bowiem tylko wychodząca z UE Wielka Brytania, niebiorąca udziału we WPBiO Dania, a także Malta ze swoją neutralną polityką bezpieczeństwa. Za to Irlandia i Portugalia po zakończeniu procesu decyzyjnego z udziałem swoich parlamentów także podpisały się pod decyzją oficjalnie uruchamiającą PESCO na grudniowym szczycie UE. W związku z tym ostatecznie udział w tej inicjatywie weźmie aż 25 państw UE.
Warto zaznaczyć, iż nowa jakość współpracy w PESCO wynika głównie z jej wiążącego charakteru. Otóż w przypadku nie wypełnienia przez dane państwo przyjętych na siebie zobowiązań, będzie istniała możliwość jego zawieszenia w prawach członka. Tymczasem treść notyfikacji składa się z listy 20 takich zobowiązań.[14] Większość z nich jest co prawda ogólnikowa, ale są też konkretne dotyczące np. stopniowego zwiększania wydatków na obronność, w tym na nowe uzbrojenie oraz badania i technologie, a także obietnica uczestnictwa w przynajmniej jednym nowym wspólnym projekcie dotyczącym zdolności wojskowych. Projekty takie mają zresztą otrzymywać dodatkowe dofinansowanie z EDF. Dzięki takim zapisom państwa Unii będą mogły w końcu bardziej zaangażować się w P&S i tym samym poprawić swoje zdolności wojskowe.
źródło: www.flickr.com
Miejsce Polski
Wypadałoby zastanowić się także jakie jest stanowisko Polski wobec przeprowadzanych obecnie reform we WPBiO. Była ona zawsze zwolennikiem pogłębiania europejskiej współpracy obronnej pod warunkiem nie dublowania zadań NATO. Będąc wiernym tej tradycji obecny polski rząd popiera aktualny kierunek zmian oraz wyraził chęć dołączenia do PESCO. Należy zwrócić uwagę na to, iż Polska nie przejawiała dotychczas dużej aktywności w proponowaniu nowych rozwiązań dla WPBiO. Dodatkowo zrezygnowała ona ze starań o stanie się pełnoprawnym członkiem Eurokorpusu (tzw. „państwem ramowym”). Jest to w istocie granie poniżej jej potencjału biorąc pod uwagę, iż przecież Polska jest tylko jednym z czterech krajów UE wydającym 2% PKB na obronność, a także posiada piątą najliczniejszą armię w Unii (uwzględniając jeszcze Wielką Brytanię). Tymczasem marginalizacja roli Polski w zmieniającej się WPBiO w oczywisty sposób nie będzie służyła jej interesom.
Czy zacieśnienie współpracy w polityce obronnej w końcu powiedzie się?
Pogarszająca się obecnie sytuacja bezpieczeństwa międzynarodowego i wewnętrznego w Europie w połączeniu z Brexitem, rosnącymi w siłę populistami oraz prezydenturą Donalda Trumpa skłoniły w końcu UE do podjęcia działań mających na celu zaradzenie największym dotychczasowym mankamentom wspólnej polityki obronnej. Utworzenie MPCC połączone z dokonaniem przeglądu mechanizmu Athena ma usprawnić finansowanie oraz przeprowadzanie misji wojskowych, a także zapewnić lepszą koordynację pomiędzy wojskowymi a cywilnymi aspektami misji zarządzania kryzysowego. To natomiast powinno przełożyć się na ich większą skuteczność. Za to utworzenie EDF ma zachęcić do efektywniejszego wydawania pieniędzy oraz poprawić kompatybilność uzbrojenia pomiędzy państwami członkowskimi. Zdaje się także, iż nareszcie wyklarował się jasny podział zadań pomiędzy UE a NATO. Przede wszystkim jednak notyfikowano decyzję o powołaniu PESCO. Jej wiążący charakter może okazać się przełomem, ponieważ największy mankament dotychczasowej WPBiO polegał właśnie na braku wyznaczania obligatoryjnych kryteriów współpracy.
Jest oczywiście jeszcze zdecydowanie za wcześnie, aby oceniać skutki owych zmian, które w pełni da się ocenić dopiero po kilku latach. Na pewno można odczuwać niedosyt względem MPCC, które przejmie dowodzenie tylko nad misjami wojskowymi bez mandatu wykonawczego, czy też żałować, iż na EDF nie zostanie przeznaczonych więcej pieniędzy, a także narzekać na większość zbyt ogólnikowych zobowiązań w ramach PESCO. Są to jednak mimo wszystko ważne kroki w dobrym kierunku. Należy także bardzo pozytywnie ocenić samo tempo przemian na przestrzeni ostatniego roku, ponieważ w końcu mówienie o komponencie militarnym UE przestało być tematem tabu.
W tym kontekście warto pamiętać, że powodzenie tych wszystkich inicjatyw będzie zależało nie tylko od wykazania konsekwencji w realizowaniu wyznaczonych celów, ale przede wszystkim od przełamania przez niektóre państwa członkowskie kluczowej bariery mentalnej dotyczącej właśnie rozwijania zdolności wojskowych UE, w tym przedłożenia ogólnoeuropejskiej współpracy ponad ochroną narodowych sektorów przemysłu zbrojeniowego. Najistotniejsze będzie przede wszystkim zniwelowanie dotychczasowych różnic pomiędzy Berlinem a Paryżem w sprawie używania siły militarnej, ponieważ to te państwa będą stanowić trzon PESCO, którego celem jest przecież osiągniecie pogłębionej współpracy wojskowej. Zobaczymy, czy może chociaż te kraje będą bardziej skłonne, aby zrobić po raz pierwszy użytek z grup bojowych UE, ponieważ przy posiadaniu tak niestabilnego sąsiedztwa raczej przytrafi się ku temu niejedna okazja.
Wiele wskazuje na to, iż tym razem nie zabraknie woli politycznej i naprawdę uda się choć trochę zacieśnić współpracę w polityce obronnej UE, co powinno doprowadzić do wzięcia przez Europę większej niż dotychczas odpowiedzialności za swoje i globalne bezpieczeństwo, a także do większego stopnia niezależności od militarnego wsparcia USA. Kto wie, być może w niedalekiej przyszłości Unia będzie w końcu w stanie wystawić wspólną europejską armię dowodzoną ze stałej kwatery?
Adam Dorywalski jest absolwentem europeistyki na Uniwersytecie w Maastricht (Holandia) oraz Centrum Europejskiego Uniwersytetu Warszawskiego. Odbywał staże w Ministerstwie Gospodarki i Parlamencie Europejskim oraz pracował w Europejskim Instytucie Administracji Publicznej (Holandia). Obecnie pracownik biura Konfederacji Lewiatan w Brukseli. Specjalizuje się w polityce zagranicznej, bezpieczeństwa i obrony UE oraz zna się na unijnym procesie decyzyjnym.
[1] Przykładowo uczestniczyła ona w administrowaniu miastem Mostar i odbudowie miejscowej policji w 1994 r. UZE została ostatecznie rozwiązana 31 marca 2010 r. ze względu na ratyfikację traktatu lizbońskiego.
[2] Siły lądowe składają się z trzech brygad (po ok. 3,3 tys ludzi), z których dwie stacjonują w Niemczech, a jedna we Włoszech.
[3] Był on zaangażowany m.in. w Kosowie w 2000 r. i w Afganistanie w 2004 r.
[4] Są one uprawnione do realizacji zadań humanitarnych i ratowniczych oraz wspólnych działań rozbrojeniowych, wojskowego doradztwa i wsparcia, zapobiegania konfliktom i stabilizacji sytuacji po konfliktach.
[5] Obejmują one zwykle wysyłanie policjantów oraz ekspertów doradzających w sprawach dot. rządów prawa, czy też reformy sektora bezpieczeństwa.
[6] Dla porównania w Chinach w tym samym czasie wzrosły one o 150%.
[7] Taki cel nigdy nie został postawiony przez samą UE.
[8] Istnieją także nieliczne przykłady współpracy o takim charakterze odbywającej się poza strukturami P&S np. w kwestii wspólnej produkcji myśliwców Eurofighter przez Niemcy, Włochy, Hiszpanię i Wielką Brytanię.
[9] Jest to międzyrządowa agencja Rady UE zrzeszająca 27 państw członkowskich (poza Danią), która funkcjonuje od 2004 r. Jednym z jej głównych zadań jest określanie wspólnie z państwami członkowskimi niewiążących prawnie priorytetów w zakresie zdolności na poziomie UE (z ang. „Capability Development Plan”).
[10] Nie ma w niej żadnej polskiej firmy.
[11] W tym roku Rosja przeprowadziła zakrojone na wielką skalę ćwiczenia wojskowe o nazwie „Zapad 2017”, które odbywają się bardzo blisko granicy państw bałtyckich i Polski.
[12] Mechanizm ten będzie sprawdzał wydatki państw członkowskich, a także to czy realizują „Capability Development Plan”.
[13] Mogą one tylko doradzać goszczącemu je państwu, lecz same nie mają uprawnień do podjęcia działań militarnych w jego zastępstwie, w przeciwieństwie do misji wojskowych z mandatem wykonawczym.
[14] Są one powiązane z „Capability Development Plan”, a ich wdrażanie będzie sprawdzane m.in. za pomocą CARD.
Udostępnij