Pieniądze za praworządność?

PROCEDURA OCHRONY PRAWORZĄDNOŚCI

SKUTKI POWIĄZANIA JEJ Z BUDŻETEM WSPÓLNOTY

Procedura praworządności w UE

Jednym z mechanizmów Wspólnoty służącym ochronie materialnej praworządności (sytuacja, kiedy obowiązujące prawo jest równe dla wszystkich, respektuje podstawowe wolności i uprawnienia człowieka oraz obywatela) jest procedura art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej. Kiedy jedno z państw członkowskich Wspólnoty łamie wartości zapisane w art. 2 TUE (takie jak m.in. wolność, demokracja, państwo prawne i sprawiedliwość) można rozpocząć przeciwko niemu procedurę na wniosek jednej trzeciej państw członkowskich, Parlamentu Europejskiego, Komisji Europejskiej lub Rady Europejskiej. W przypadku braku dialogu z władzami państwa łamiącego unijne wartości oraz braku wdrożenia przez nie zaleceń KE, procedura art. 7 TUE przewiduje nawet zawieszenie tego kraju w niektórych prawach członkowskich.

Po raz pierwszy w historii Unii Europejskiej mechanizm ochrony praworządności uruchomiono 20 grudnia 2017 roku – przeciwko Polsce. Powodem były znaczące zmiany w systemie wymiaru sprawiedliwości, które od 2015 roku wprowadzał rząd Prawa i Sprawiedliwości. Jak argumentowali przedstawiciele KE:

Wspólną cechą tych zmian jest fakt, że władza wykonawcza i władza ustawodawcza systematycznie zyskują możliwość politycznego ingerowania w skład, uprawnienia, administrację i funkcjonowanie władzy sądowniczej.

KE uznała, że polskie władze w okresie od 2015 do 2017 roku, uchwalając co najmniej 13 ustaw dotyczących wymiaru polskiego sądownictwa, naruszyły jedną z podstawowych wartości UE: praworządność. Brak niezależności sądów i niezawisłości sędziów stanowi przedmiot zainteresowania Komisji z uwagi na wątpliwości, które rodzą się w kontekście skuteczności stosowania prawa unijnego w Polsce – regulacji w obszarze ochrony środowiska, inwestycji, wolnego rynku i wielu innych.

W uzasadnieniu uruchomienia procedury z art. 7 podano także niemożność podjęcia dialogu przez Komisję z polskimi władzami. Jednocześnie przekazano rekomendacje, które rząd w Warszawie powinien wprowadzić, by uniknąć dalszych kroków w ramach procedury praworządności (m.in. zniesienie obniżenia wieku emerytalnego dla sędziów Sądu Najwyższego).

Po uruchomieniu art. 7 i zmian w składzie polskiego rządu nabrały tempa negocjacje pomiędzy Warszawą a Brukselą. Po seriach spotkań polskich władz z szefami Komisji i nowelizacjach ustaw sądowych zgodnych z rekomendacjami Brukseli, pojawiła się szansa na osiągnięcie porozumienia. Frans Timmermans, wiceprzewodniczący Komisji Europejskiej, w połowie kwietnia 2018 roku wyraził nadzieję, że za miesiąc powinny być gotowe wnioski z dotychczasowego dialogu, a także powinny zapaść decyzje co do rozwoju sytuacji w ramach art. 7 TUE. Jednak w maju 2018 roku Timmermans powiedział, że KE wówczas nie brała pod uwagę wycofania się z procedury ochrony praworządności wobec Polski.

Procedura uchwalania budżetu UE i powiązanie go z praworządnością

Rozpoczęcie procedury zbiegło się z negocjacjami na temat nowych ram unijnego budżetu na lata 2021-2027. Potencjalne wywieranie presji na kraje naruszające procedury praworządności poprzez przyznawanie określonego budżetu na lata 2021-2027 mimowolnie nasuwa dwa fundamentalne pytania:

Czy możliwe jest powiązanie praworządności z budżetem unijnym?
Jakie mogą być tego konsekwencje?

Wypowiedzi unijnych komisarzy zdają się potwierdzać te domniemania. W styczniu 2018 roku komisarz ds. sprawiedliwości Věra Jourová zapowiedziała powiązanie środków z najbliższej perspektywy budżetowej z funkcjonowaniem niezależnego wymiaru sprawiedliwości; jej zdaniem bezpośrednio wiąże się to z koniecznością uczciwego i transparentnego wydatkowania środków z UE. Komisarz ds. budżetu Guenther Oettinger także zapowiedział, że Komisja w najbliższej perspektywie 2021-2027 zaproponuje powiązanie budżetu z funkcjonowaniem niezależnego wymiaru sprawiedliwości. Propozycja cieszy się poparciem krajów „starej” Unii i jest nazywana „Lex Poland” jako skutek sporu Komisji z rządem w Warszawie i zastosowania wobec Polski procedury art. 7 TUE.

W zaprezentowanym na początku maja 2018 roku przez Komisję Europejską projekcie unijnego budżetu na lata 2021-2027 znalazła się propozycja zawieszania funduszy UE za niespełnianie wymogów praworządności i „należytego zarządzania funduszami”. Decyzja Komisji Europejskiej o zawieszeniu funduszy będzie mogła być zablokowana przez Radę UE wyłącznie większością 55 proc. krajów Wspólnoty, reprezentujących co najmniej 65 proc. ludności Unii. Obecnie postępowanie w ramach pierwszego etapu dyscyplinującego art. 7.1. Traktatu UE może być zawetowane przez zaledwie 20 proc. krajów UE bez względu na ich ludność. Ponadto musi być ono zatwierdzone w większościowym głosowaniu Rady UE i Parlamentu Europejskiego.

Należy wspomnieć również, że taka sytuacja nie ogranicza się jedynie do Polski – jest również aktualna dla państw takich jak Węgry, Rumunia czy Malta. Co więcej, tworząc precedens jakim jest powiązanie funduszy unijnych z przestrzeganiem praworządności stworzyłoby się ogólną praktykę obowiązującą w przyszłości wobec wszystkich państw członkowskich. Powiązanie unijnych funduszy z przestrzeganiem praworządności stworzyłby mechanizm, który wprowadziłby element bezpośredniej finansowej odpowiedzialności za standardy państwa prawa. Co więcej, takie rozwiązanie wzmocniłoby również wiarygodność Unii względem państw sąsiedzkich, wobec których wymaga się przeprowadzenia reform w duchu państwa prawa.

Z drugiej strony, uzależnienie korzyści z budżetu UE może być rozwiązaniem niosącym ryzyko, iż cięcia dotknęłoby w gruncie rzeczy beneficjentów tych środków, czyli zwykłych obywateli, nie zaś bezpośrednio odpowiedzialny za szkodliwe prawodawstwo rząd. Może to wydać się obywatelom UE niesprawiedliwe i zrazić ich do Unii. Wysokie poparcie dla UE wynika bowiem m.in. z widocznych korzyści, jakie obywatele dostrzegą wokół siebie dzięki środkom Wspólnoty. Mniej pieniędzy z unijnego oznaczałoby mniej pieniędzy na fundusze strukturalne, a zatem drogi, lokalne inwestycje czy też na dopłaty dla rolnictwa i obszarów wiejskich.

Stanowiłoby to również silny argument dla eurosceptyków, którzy otrzymaliby kolejny “oręż” w walce z UE. Mogłoby to również wzmocnić stanowisko obecnego rządu, mówiące o tym, że Bruksela w nieuprawniony sposób ingeruje w sprawy wewnętrzne Polski.

Wnioski i rekomendacje

Jesteśmy zdania, że łączenie budżetu Unii z praworządnością poszczególnych krajów członkowskich nie jest środkiem, który przyniósłby pożądane rezultaty. Nie wyklucza to jednak wprowadzenia bodźców finansowych zapewniających przestrzegania zasad państwa prawa. W tej sytuacji dobrym rozwiązaniem wydaje się być powołanie europejskiego funduszu na rzecz wartości europejskich, co postuluje Parlament Europejski w przyjętej 19 marca rezolucji. Nowy fundusz wspierałby organizacje społeczeństwa obywatelskiego i zostały zapisany w wieloletnim budżecie ramowych UE. Środki służyłyby promowaniu i ochronie fundamentalnych zasad Unii Europejskiej, w szczególności demokracji, wolności, państwa prawa i praw podstawowych. Również Komisja Europejska zarekomendowała stworzenie Funduszy Wartości Unii Europejskiej w ramach wieloletniego budżetu na lata 2021-2027, co wskazuje na to, że inicjatywa ma dużą szansę na urzeczywistnienie. Unia zaczyna dostrzegać potrzebę prowadzenia całościowej polityki promowania europejskich wartości i włączania w ten proces obywateli.

Jednak fundusz nie zastąpi działań dyscyplinujących dane państwo w przypadku łamania podstawowych wartości. W tej sytuacji rozwiązaniem mogłoby być skierowanie sprawy do niezależnego, apolitycznego ciała, takiego jak Trybunał Sprawiedliwości w Luksemburgu. Nowe możliwości Trybunału w postaci sankcji finansowych byłyby dodatkową karą dla krajów nieprzestrzegających zasad UE.

Rekomendujemy:

Powołanie Funduszu Wartości Europejskich, który dawałby bodźce do przestrzegania zasad praworządności i pozytywnie motywował kraje członkowskie do odpowiednich zachowań.

Stworzenie mechanizmu kierowania wątpliwości odnośnie przestrzegania zasad państwa prawa do Trybunału Sprawiedliwości UE, który miałby możliwość ograniczenia transferów z UE, w przypadku rażących naruszeń przyjętych zasad praworządności.

W sytuacji, kiedy TSUE wyda wyrok, że dane państwo łamie zasady praworządności zapisane w art. 2 unijnego traktatu, może zawiesić je czasowo lub na stałe w niektórych prawach członka Wspólnoty oraz utrudnić dostęp do dodatkowych środków finansowych;

Takie rozwiązanie ma sprawić, że kwestię łamania lub przestrzegania zasad praworządności w poszczególnych krajach UE, rozstrzygnie organ arbitralny, a nie polityczny. Wniosek do TSUE może skierować 2/3 członków Rady Europejskiej, po uzyskaniu odpowiedniej opinii od KE, Parlamentu Europejskiego i podjęciu dialogu z oskarżonym krajem Wspólnoty.

Bezpośrednie ograniczanie środków z budżetu UE z powodu łamania praworządności, bez odpowiedniej procedury i w sposób bezpośredni, grozi politycznymi konsekwencjami w wymiarze politycznym i społecznym.

Koordynator: Piotr Drabik

Autorzy: Kuba Czapski, Jerzy Gut, Marcin Kozak, Natalia Król, Roksana Piech, Przemek Siemaszko, Marta Wnuk.

Tekst powstał w ramach Akademii In.Europa, projektu realizowanego we współpracy z Przedstawicielstwem Komisji Europejskiej w Polsce, Fundacją Konrada Adenauera w Polsce i tygodnikiem POLITYKA.

Tekst odzwierciedla wyłącznie poglądy jego autorów i w żaden sposób nie może zostać uznany za wyraz poglądów partnerów In.Europa.