1. Naruszenia unijnych wartości
Państwa członkowskie Unii Europejski poprzez ratyfikacje traktatów unijnych przyjmują na siebie obowiązek respektowania oraz promowania określonych wartości. Są one jasno określone w Traktacie o Unii Europejskiej (art. 2): Unia opiera się na wartościach po szanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. […]
Nie wszystkie państwa unijne powyższe wartości respektują. Główne wątpliwości, dotyczące łamania zasad tolerancji budzą decyzje rządu Zjednoczonej Prawicy w Polsce oraz Fideszu na Węgrzech. Jednym z problemów jest brak poszanowania praw mniejszości seksualnych. Prezydent Andrzej Duda w trakcie trwania kampanii wyborczej powiedział o osobach LGBT: Próbują wmówić, że to ludzie. To ideologia. Co więcej, finansowana ze środków państwowych Telewizja Polska wyprodukowała m.in. film dokumentalny o LGBT, pod sugestywnym tytułem: Inwazja. Takie podejście jest również widocznie w aktach prawnych na poziomie lokalnym. Ponad 80 samorządów w Polsce przyjęło uchwały określające gminy jako strefy wolne od LGBT. Podobna sytuacja ma miejsce na Węgrzech, gdzie w maju 2020 r. w parlamencie przyjęto ustawę o zakazie zmiany płci z aktu urodzenia.
W Polsce i na Węgrzech widoczna jest także ingerencja w pluralizm mediów. Prezesem telewizji publicznej został Jacek Kurski, były europoseł z ramienia współrządzącego ugrupowania Solidarna Polska. TVP wielokrotnie było krytykowane za brak obiektywności, m.in. przez Radę Etyki Mediów, a International Press Institute w swoim raporcie z 11.02.2021 stwierdza: „Prawo i Sprawiedliwość prowadzi atak na niezależne media w celu uciszania krytycznych wobec władzy reporterów i osłabiania dziennikarstwo obywatelskie„.
Kolejnym problemem w tym zakresie jest wykupienie przez Orlen, którego prezesa powołuje minister Aktywów Państwowych, spółki Polska Press – wydawcę 20 dzienników regionalnych. Na Węgrzech powiązani z Viktorem Orbanem oligarchowie wykupują media, a pozostałym zostają odebrane licencje. Dowodem drastycznego pogorszenia niezależnych mediów na Węgrzech jest spadek pozycji tego kraju w raporcie Reporterów bez Granic, który dotyczy wolności prasy. Od 2013 roku Węgry spadły o 36 miejsc i zajmują 92. miejsce. Za to Polska znalazła się na 64. miejscu i spadła aż o 42 pozycje od 2013 roku.
Problemem jest także respektowanie przez rząd w Warszawie i Budapeszcie zasady rządów państwa prawa. Po raz pierwszy w historii, w 2017 roku instytucje europejskie zdecydowały się na zastosowanie Artykuł 7. Traktatu o UE przeciwko członkom UE. Wcześniej zarzuty o naruszenie praworządności stawiano Austrii, a także Bułgarii, Malcie, Chorwacji i Rumunii. Jednak ostatecznie dopiero w przypadku Polski i Węgier doszło do wszczęcia procedury. Politycy uznali, że w naszym kraju dochodzi do „wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia” zasady praworządności. Kluczowymi powodami do podjęcia takiej decyzji były ustawy o Sądzie Najwyższym i o KRS oraz zmiany dotyczące sądów powszechnych, TK i prokuratury. Podobne wątpliwości dotyczące niezależności sądów zostały zasygnalizowane na Węgrzech.
Jednak z przestrzeganiem unijnych wartości mają także problem kraje tzw. starej unii. Szczególnie w odniesieniu do przestrzegania zasady godności ludzkiej w odniesieniu do uchodźców. New York Times opisał nielegalne miejsca w Grecji, gdzie uchodźcy są potajemnie przetrzymywani przed wypchnięciem na granicę. Obecnie powstają 3-metrowe mury wokół obozów uchodźczych, a organizacje praw człowieka alarmują o złych warunkach tam panujących. Natomiast Prezydent Francji jest oskarżany o używanie sił policyjnych przeciwko uchodźcom w odrodzonej „dżungli Calais”.
2. Co robi UE w tej sprawie
Unia Europejska w momencie, w którym Węgry, a później Polska w wyraźny sposób naruszyły jej podstawowe założenia o praworządności, zdecydowała się na uruchomienie specjalnego aparatu, którego celem jest wyraźniejsze kontrolowanie działań danego rządu.
Między innymi, w tym celu postanowiono sporządzać coroczny raport kontrolny dotyczący sytuacji praworządności we wszystkich krajach członkowskich. Dzięki takiemu przeglądowi instytucje unijne mogą wspólnie nadzorować rzeczywistość polityczna, a co za tym idzie zapobiegać ewentualnym kryzysom dotyczącym rządów prawa. Ten pomysł UE pozwala również na dialog między narodami, które współpracując i wymieniając swoje doświadczenia mogą starać się pomóc naprawić negatywne działania danego kraju. Instytucje Unijne nie polegają oczywiście tylko na takim corocznym przeglądzie politycznym i mogą wykorzystać swoje uprawnienia, aby rządy prawa były respektowane. Ponadto, w przypadku, gdy istnieje podejrzenie, że państwo członkowskie narusza owe wartości, instytucje Unijne mają możliwość uruchomienia procedury zawartej we wspomnianym już art.7 TUE, który został wprowadzony na mocy Traktatu Amsterdamskiego w 1997 r. Procedura ta zawiera dwa mechanizmy: zapobiegawczy, jeśli występuje wyraźne ryzyko poważnego naruszenia oraz sankcji, gdy ma miejsce poważne i trwałe naruszenie przez to państwo członkowskie wartości unijnych.
Zgodnie z art. 7 ust.1 TUE, na uzasadniony wniosek jednej trzeciej państw członkowskich, Parlamentu Europejskiego lub Komisji Europejskiej, Rada, stanowiąc większością czterech piątych swych członków, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może stwierdzić istnienie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez państwo członkowskie wartości, o których mowa w artykule 7. 20 grudnia 2017 r. Komisja Europejska wydała uzasadniony wniosek, w którym zasugerowała Radzie, aby przyjęła ona decyzję na podstawie art.7 ust.1. Natomiast w 2018 r. Parlament Europejski uruchomił tę samą procedurę wobec Węgier. Warto zwrócić uwagę na fakt, że artykuł 7 nazywany jest często „bronią nuklearną”. Jednakże, do nałożenia konkretnych sankcji opisanych w art.7 ust.1, wymagana jest jednomyślność Rady Europejskiej, co powoduje, że wspomniana procedura jest tak naprawdę nieskuteczna. Dowodem na potwierdzenie tej tezy jest fakt, że pomimo jej uruchomienia zarówno w Polsce jak i na Węgrzech, w ostatnim czasie stan praworządności w obu tych państwach nie poprawił się a uległ znacznemu pogorszeniu.
Kolejnym instrumentem w rękach Komisji Europejskiej jest możliwość wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie Artykułu 258 TFUE. Takie postępowanie składa się z dwóch etapów. Najpierw Komisja Europejska kieruje do państwa wezwanie do usunięcia konkretnego uchybienia, następnie państwo członkowskie ma 2 miesiące na udzielenie odpowiedzi. W drugim etapie Komisja może wystosować pismo z uzasadnioną opinią, a jeśli państwo członkowskie odrzuci wezwanie Komisji, wówczas ma ona prawo do wniesienia sprawy do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przeciwko Polsce toczą się obecnie dwa postępowania przeciwnaruszeniowe. Ponadto, 31 marca Komisja Europejska postanowiła skierować sprawę przeciwko Polsce do Trybunału w celu ochrony niezawisłości polskich sędziów.
Warto zauważyć, że ze wszystkich wymienionych instrumentów, postępowanie na podstawie Artykułu 258 jest dotychczas najbardziej skutecznym mechanizmem ochrony praworządności.
3. Co UE powinna zrobić?
Wraz z pojawieniem się problemów z przestrzeganiem podstawowych zasad Unii Europejskiej przez niektóre z państw członkowskich, w UE uwagę zaczęto zwracać na brak zdecydowanych mechanizmów, które można by było wykorzystać w celu ochrony tychże wartości. Jednym z popularniejszych pomysłów jest rozbudowanie systemu kar i innych sankcji finansowych, które bezpośrednio uderzyłby w rządy odpowiedzialne za łamanie unijnych wartości. Pomysł ten szczególnie przybiera na sile w przypadku państw członkowskich, które są w UE płatnikami netto, co oznacza, że pobierają z unijnego budżetu więcej pieniędzy, niż wpłacają. Ponadto podnosi się głosy na temat poszerzania kompetencji UE w zakresie ochrony swoich wartości.
Problemem jest jednak poziom egzekwowania dotychczasowych rozwiązań. Instytucje UE działają zbyt wolno i opieszale w stosunku do tychże państw, co sprawia, że istniejące procedury i kompetencje instytucji UE nie przynoszą oczekiwanych skutków. Przykładem niemożności UE w podjęciu zdecydowanych kroków jest wymóg jednomyślności w Radzie w ważnych głosowaniach. Sprawia to, że niektóre państwa, które nie przestrzegają europejskich wartości, mogą same się wybronić stawiając veto w sytuacji głosowania nad sankcjami, które miałyby ich dotyczyć. Tym samym są sędzią w swojej sprawie, co paraliżuje zdolność UE do karania takich państw.
W odpowiedzi na ten problem, nałożenie sankcji na państwo łamiące unijne wartości powinno być tym samym możliwe pomimo weta, które to państwo zastosowałoby w głosowaniu. Natomiast w zwalczaniu opieszałości unijnych instytucji w egzekwowaniu dotychczasowych mechanizmów ochronnych w traktatach powinny zostać zapisane sztywne terminy, które określiłyby maksymalny czas dialogu na linii UE – państwo członkowskie. Po zakończeniu okresu dialogu i niemożności ugodowego załatwienia sprawy, UE powinna być zobligowana do podjęcia kroków prawnych, które również opierałyby się na nieprzekraczalnych w danej procedurze terminach. Wsparciem w tym zakresie mogłaby być nowa niezależna instytucja, która informowałaby Radę oraz Komisję Europejską o zagrożeniu nieprzestrzegania unijnych wartości w państwach członkowskich. Mogło być to się odbyć poprzez wzmocnienie istniejącej Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej, która obecnie jest szerzej nieznana. W przypadku stwierdzenia przez powyższą instytucję złamania zasad praworządności czy naruszenia ochrony praw człowieka, wiążące byłoby dla unijnych instytucji podjęcie dalszych kroków prawnych.
Kolejnym krokiem powinno być uruchomienie procedury usunięcia danego państwa członkowskiego z UE, a ewentualne usunięcie to powinno być możliwe bez potrzeby wyrażenia zgody przez to państwo. Obecnie usunięcie państwa członkowskiego z Unii jest niemożliwe bez jego zgody. Zlikwidowanie tego zapisu mogłoby jednak spowodować zbyt pochopne straszenie państw możliwością usunięcia ich z UE, co mogłoby zagrażać spójności i integracji europejskiej. Dlatego rozwiązanie to powinno polegać na rozbudowanym mechanizmie, który wyczerpuje wszystkie inne możliwości w polubownym rozwiązaniu sprawy. Ostatnim proponowanym sposobem jest ogólne poszerzanie kompetencji UE w zakresie promowania i ochrony swoich wartości, które pozwoliłyby na wywieranie na państwach członkowskich konkretnych kroków prawnych.
Autorzy: Maria Lipińska, Patryk Szklarz, Kamila Falkowska, Oskar Grzanka, Mariusz Szerszeniewski, Mateusz Ptaszek
Analiza jest efektem warsztatów w ramach Akademii In.Europa. Partnerzy projektu: Fundacja Współpracy Polsko-Niemieckiej oraz Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce. Partnerzy merytoryczni: Europejska Akademia w Berlinie i Medien-Bildung-Demokratiee.V. Partner medialny: Tygodnik POLITYKA.
Udostępnij