W języku polskim termin biurokracja posiada trzy różne znaczenia: 1) są to przerośnięte, zbyt sformalizowane i skomplikowane procedury urzędowe skutkujące długim czasem załatwienia sprawy, 2) oparty o kadrę urzędniczą system zarządzania oraz 3) grupa ludzi trudniąca się zawodowo administrowaniem i organizacją pracy w instytucjach państwowych. Idąc śladem K. Tomaszewskiego, którego zdaniem biurokracja to służba cywilna i administracja, niniejsza analiza koncentruje się na trzecim spośród przytoczonych znaczeń i sprowadza się do analizy zasadności żądań redukcji etatów urzędniczych w szeroko rozumianych instytucjach, biurach i agencjach Unii Europejskiej.
Biurokracja niejedno ma imię
Biurokracja UE nie stanowi jednolitej grupy; Według Regulaminu Pracowniczego Europejskiej Służby Cywilnej, urzędnikiem unijnym jest osoba, która została powołana na stanowisko urzędnicze w jednej z instytucji UE na podstawie aktu wydanego przez organ powołujący tej instytucji. Można ich podzielić na 3 kategorie: administratorów (AD), którzy kształtują politykę UE oraz wyznaczają jej kierunek rozwoju, asystentów (AST), którzy wspierają administratorów oraz pracowników wykonujących zadania sekretaryjne i administracyjne (AST/SC).
Odrębną grupę stanowi personel nie posiadający statusu urzędnika, określany przez Regulamin Pracowniczy jako “inni pracownicy”: personel kontraktowy, osoby zatrudnione na czas określony, stażyści, eksperci oraz tłumacze. Oficjalnie w strukturach UE pracuje około 50 tysięcy osób, a planowany budżet na europejską administrację publiczną na kolejne siedem lat wyniósł 82,5 mld euro, co stanowi 6,875 proc. zarządzanych środków względem wieloletniego budżetu UE (bez Funduszu Odbudowy). Dla porównania, szeroko rozumiana polska administracja publiczna kosztuje wprawdzie nieco mniej – ok. 5 proc. wydatków publicznych w 2017 r., ale niższe są też koszta pracy i utrzymania: współczynnik korygujący dla Warszawy wynosi obecnie 70,9 proc. płacy urzędników UE osiadłych w Brukseli.
Samoograniczanie biurokracji a rosnący zakres zadań i zarządzane fundusze
Poza bieżącymi celami administracyjnymi związanymi z funkcjonowaniem struktur UE oraz pracami nad legislacją, urzędnicy są odpowiedzialni za zarządzanie ponad 50 programami, które są powoływane do życia na drodze politycznych negocjacji pomiędzy Radą Europejską a Parlamentem Europejskim; Ich długoterminowy budżet określany jest w 7-letnich Wieloletnich Ramach Finansowych (MFF). Ta obecna (na lata 2021-2027), wraz ze strategią inwestycyjną NextGenerationEU, posiada łączny budżet w wysokości 2,018 bln euro. Zarządzanie programami oraz nadzór nad wydawanymi środkami leży w kompetencji Komisji Europejskiej oraz sześciu agencji wykonawczych. Zarówno ich budżet, jak i ogólne cele są określane przez Radę oraz Parlament. Biorąc pod uwagę, że fundusze i kompetencje kluczowych programów są systematycznie zwiększane (np. 95,5 mld euro przeznaczonych na program Horizon Europe względem 80 mld euro na jego poprzednika – Horizon 2020), zakres zadań, przed jakimi staną pracownicy administracji UE, będzie zapewne wzrastać, co z pewnością pociągnie za sobą potrzebę zwiększenia zasobów kadrowych.
Pomimo rosnących budżetów programów, w Porozumieniu Międzyinstytucjonalnym z 2 grudnia 2013 r., Parlament Europejski, Rada i Komisja zobowiązały się do redukcji personelu o 5 proc. do 2017 r. Jak stwierdzono w raporcie Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, plan ten wprawdzie został wykonany przez bezpośrednie strony umowy, ale ogólna pula etatów w rzeczywistości zmniejszyła się w tym okresie jedynie o 1,1 proc. Stało się tak ze względu na dodatkową pulę stanowisk przyznaną Chorwacji jako nowemu państwu członkowskiemu, delegację wykonania programów do agencji wykonawczych oraz m.in. motywowaną kryzysem migracyjnym rozbudowę agencji zdecentralizowanych jak Frontex czy Europejski Urząd Wsparcia w Dziedzinie Azylu (EASO).
Od momentu publikacji powyższego raportu w 2017 r. zauważyć można tendencję do dalszego przyrostu unijnej biurokracji, co jednak wynika z przekazywania UE dalszych kompetencji przez państwa członkowskie. Przykładem na to jest przyjęcie Rozporządzenia Rady UE 2017/1939 z dnia 12 października 2017r., wdrażającego wzmocnioną współpracę w zakresie ustanowienia Prokuratury Europejskiej. Na uczestnictwo w tym projekcie zdecydowały się jak dotąd 22 państwa członkowskie. Co prawda ma on pochłonąć 45 mln euro rocznie, ale jednocześnie urząd ten zwalczać ma m.in. oszustwa na podatku VAT. Utracone tylko z tego tytułu dochody państw członkowskich Komisja Europejska oszacowała na 140 mld euro tylko w 2018 r. Odzyskanie choćby niewielkiej części tych pieniędzy dla 13 obywateli UE przyniesie wymierne korzyści w przyszłości w postaci lepszych usług publicznych i nowych inwestycji – nawet relatywnie niewielkim kosztem obsługi administracyjnej.
Argumentów na rzecz ograniczenia unijnej biurokracji trudno doszukać się w drodze analogii do polityki zatrudnienia w sektorze publicznym w poszczególnych państwach członkowskich, co obrazują dane Regional Statistical Yearbook z dnia 14 grudnia 2020 r. Tylko w Polsce, we wszystkich rodzajach administracji publicznej zatrudnionych jest 3 314 800 pracowników. Podobna ludnościowo Hiszpania ma 4 506 300 pracowników budżetówki, licząca niewiele ponad 17 mln mieszkańców Holandia – aż 2 525 000 osób, a najludniejszy kraj UE, Niemcy, na 81 mln mieszkańców ze środków publicznych zatrudnia 11 313 000 pracowników. Mimo różnych definicji sektora publicznego w poszczególnych państwach członkowskich, średni odsetek zatrudnionych w nim osób w pozostaje jednak względnie stabilny od 2000 r., wahając się od 15 proc. do 17 proc. W Polsce jest to 20 proc. spośród 16 555 000 wszystkich pracujących w 2020 r. Równocześnie największy odsetek zatrudnionych w ramach szeroko pojętych struktur państwa notuje się w Szwecji (29 proc. ogółu pracujących) czy Danii (28 proc.).
Niejednoznaczny odbiór unijnej biurokracji
Niezbędne jest przeprowadzenie wnikliwej analizy percepcji pracy urzędników i pracowników unijnych przez obywateli i jej regularne powtarzanie. Ostatnie analizy Eurobarometru, w których zawarte jest to zagadnienie, pochodzą z 2013 roku, lecz ograniczają się do jednego zdania – „70 proc. badanych [Polaków] przyznaje jednak, że UE generuje za dużo biurokracji (średnia dla całej UE 74%)”. Jednocześnie UE całościowo,
jako organizację, popiera 73 proc. Polaków. Rodacy zatem słabiej oceniają urzędników własnej administracji publicznej (zaufanie – 68%) oraz własny rząd (46%), wobec czego można wnioskować, że Polakom bardziej odpowiada sposób funkcjonowania instytucji europejskich.
Jeżeli ograniczać biurokrację, to z głową.
Czy jest zatem potrzebne ograniczenie biurokracji UE? Obecnie nie sposób dostrzec takiej potrzeby, wręcz przeciwnie – każda administracja, wraz ze wzrostem zakresu jej kompetencji, musi powiększać grono swych pracowników. Natomiast w przyszłości redukcje etatów powinny mieć miejsce tylko wtedy, gdyby miało się to odbyć bez szkody dla poziomu
merytorycznego kadry urzędniczej oraz jakości obsługi, gdy będzie to racjonalnie uzasadnione delegacją programów i zmianą priorytetów politycznych bądź rozwojem technologii. Warto też zaznaczyć, że przez wzrost biurokracji pracownikom administracji grozi „[…] oderwanie się od życia zwykłych obywateli i niesłuchanie głosu opinii publicznej”. Tym samym warto rekomendować, by unijni urzędnicy byli jeszcze 18 bardziej aktywni w życiu publicznym niż ma to miejsce obecnie. Procedury naboru powinny być bardziej transparentne, lepiej rozpropagowane w poszczególnych państwach członkowskich i ściśle uwzględniać równowagę geograficzną – zwłaszcza w odniesieniu do kadry zarządzającej.
Analiza „Czy warto ograniczyć biurokrację unijną?” (Plik PDF)
Autorzy analizy: Waldemar Banaszek, Katarzyna Aleksandra Jancewicz, Maciej Kaczmarek, Grzegorz Leńczuk, Magdalena Szykor (uczestnicy VI Akademii In.Europa).
Analiza jest efektem warsztatów w ramach Akademii In.Europa. Partnerzy projektu: Fundacja Współpracy Polsko-Niemieckiej oraz Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce. Partnerzy merytoryczni: Europejska Akademia w Berlinie i Medien-Bildung-Demokratiee.V. Partner medialny: Tygodnik POLITYKA.
Udostępnij